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邓峰:网约车新规勿过度为消费者做主

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邓峰:网约车新规勿过度为消费者做主 邓峰/文 交通部刚刚发布的网约车新规,是一个近年来难得的规制转轨、开门立法的好案例。 经过近一年的争论,政策业已明确,规则已然确定,

邓峰:网约车新规勿过度为消费者做主

  邓峰/文

  交通部刚刚发布的网约车新规,是一个近年来难得的规制转轨、开门立法的好案例。

  经过近一年的争论,政策业已明确,规则已然确定,标准开始讨论,措施正在落实。尽管有人提出了各种担忧,但不能否认故事到目前为止是皆大欢喜的。从产业倡导者,到被动改革者,再到监管者,最大范围内实现了各有所得,当然,少数出租车的原经营权所有人或者出资人可能除外。

  新规的意义显而易见——中国成为全世界范围内,首个通过国家级立法明确网约车合法地位的国家。从去年交通部的征求意见稿遭到各界批评,到今次正式出台的一片叫好,这样成功的规则形成,在近十年来都是仅有的例子。值得注意,新规只是制度产出之一,可能更重要的是整个出租车市场改革的启动。

  尽管“徒法不足以自行”,制度的实践细节有一些还属未知之数,但“青山遮不住,毕竟东流去”,格局已然确定,剩下的无非是时间和成本而已。

  此次网约车新规收获这样的效果,许多经验值得推敲,进而推广。此前,坊间已经有很多的文章,从详细对比法条变化,到提纲挈领地勾勒未来,再到“份儿钱”是否有可能降低,对出租车行业的冲击,未来地方政府可能存在的消极、隐形的设置壁垒,以及对补贴行为的可能政策转变等等方面进行了分析,在此不再赘述。本文仅就这一制度变革进行阶段性总结,并试图揭示这一案例对于当下的中国规则制度带来的启示。

  新知是制度之源

  规则和制度都依赖于新知。

  站在一个参与者的立场上观察,网约车制度发生转机的标志性事件,是交通部部长杨传堂在今年全国“两会”上透露的政策走向:改革出租车的经营权管理,实行经营权期限制和无偿使用。在这之前,对网约车这一新兴业态简单照搬了传统的出租车管理模式。而政策制定者后来确定先从旧产业改革入手,再将新产业纳入监管的思路,意味着根本的转向。

  决策层面的转变,源自知识的更新,即吸收了浙江义乌从出租车改革入手理顺产业关系,以及上海市给滴滴颁发牌照并试图推进授权监管的经验。

  2015年11月上旬,在网约车争论僵持的时候,北京大学法学院、《财经》和上海财经大学法学院举行研讨会,将义乌和上海经验作为样本重新提出来。一个月后,《财经》和北大法学院等六家法律研究机构起草和发布《计程客运服务产业监管条例(示范法)》草案,正式提出将出租车和网约车改革合并,采用行业自律和行业监管相结合,开放市场的方案。这一方案直接提交到交通部,呼应了其内部本已存在的替代规制思路。

  逐步废除出租车行业以经营权为核心的管理方式,在此基础上改变原有的数量、价格管制等一系列“计划式”制度,为消除出租车和网约车的对立提供了出路。这种对立激化了新旧两种业态之间的矛盾,成为现实中的最大困难。如果既有产业不能转轨,只是考虑新产业的合法性问题,短时间内的冲突会不断上升,这并不符合公共利益规制的准则。

  因此,在评价网约车新规的同时,应当注意到交通部同时发布通知,要求各地交通委、厅在三个月内上报出租车改革方案,同时启动对地方官员的培训。作为一个系统工程,政策并没有简单地将网约车合法化,置现实矛盾于不顾。另外,与网约车同时发布的出租车改革指导意见,是以国务院办公厅的名义发布的,这显然比交通部等部委发文的力度更大,意在敦促地方政府直接回应改革,而不仅限于地方交通部门。

  在此之前,呼吁放开网约车的种种主张、论辩,其正当理由更多是比较式的。作为一个转轨中的后发国家,吸收先进经验是中国制度变迁的一贯方法,在网约车新规中的许多细节也体现出这一特征。这和当前的立法主流方式——以比较法为基础,是一致的。不过这种方法似乎更适合于增量改革,当遇到了现实的困难,比如传统出租车因为利益被瓜分,从而强烈反对网约车的时候,就会窒碍难行。新的技术、更优的产业,并不应当造成许多人利益受损,尤其是他们还要依靠传统产业养家糊口时。

  最终,决策者还是依靠中国改革的智慧解决了难题。从地方改革中汲取经验,通过试点,允许不同的地方进行各自探索,并总结成为全国经验,最后形成一般制度和有效的解决方案。当然,义乌改革也吸收了许多其他国家的经验,但经过改造形成中国版本,克服了水土不服。因为有了这样的知识供给,才使得新制度成为一个多方共赢的方案。

  监管者的角色转变

  交通部是一个产业监管部门,其主要职责是规划产业政策,并不具体执行,也不实际运营——除了相对独立的民航总局和铁路总公司。

  产业监管者作为规制者的角色,在哈佛大学教授詹姆斯·威尔逊所提出的政治理论中,可以划分为四种。第一种是产业的保护者,受益者是监管下的少数企业,承担成本的是广大消费者;第二种是制度企业家,成本承担者是其监管下的少数企业,获益的是产业所服务的消费者;第三种是摇摆不定的平衡者,永远处在两个对立的利益集团之中;第四种是可松可紧的意识形态者,不面对任何特定的利益集团。

  网约车起初只是以打车软件的形式出现,属于市场中异军突起的新产业,当时所面临的更多是价格补贴的正当性问题(相关报道见《财经》2014年第8期“打车软件之争的经济法视角”),之后雪球越滚越大,产业链条从预约出租车,逐步扩大到专车、顺风车等等。从开始作为传统出租车行业的补充,不断地发展出了与出租车竞争的新产品线,可谓一个从“互联网”到“互联网+”的典型例子。

  面对新产业的迅猛发展,监管者的确有些措手不及。交通部去年公布的网约车征求意见稿虽然法条表述简单,但仍然是试图将其与传统产业的规制标准拉平(相关报道见《财经》2015年第29期“专车新规的经济法审查”)。而新制度的变化带动了传统产业的升级和变化,也带来了监管的根本性变化,这可以从许可依据上看出来:征求意见稿是道路运输许可,而新规则是预约出租许可,前者传统上属于交通部门管辖领域,而后者更多是地方政府事权。

  这次网约车新规带来最重要的一个变化是:交通部从产业保护者角色,转向了制度企业家角色,即消费者和公共利益导向的规制者。实现这一变化似乎不难,但看看证监会多年来在消费者导向(公众投资者)还是产业经营者导向(证券公司和上市公司)之间摇摆,就可知道其实非常不易。

  把保护消费者权利(乘客权利)置于监管的优先目标,会促使交通部的规制更加符合现代国家的一般经验,即更加关心法律的设定和执行,更加关心所监管行业的竞争水平、垄断行为和产品质量。

  现代的经济法,从某种角度上而言,就是以消费者权利导向为追求的,比如金融监管应当首先向金融消费者负责,证券监管应当首先向公众投资者负责,产品监管当然是向产品消费者负责。交通部这次颁布网约车新规,是向着合格现代经济规制者方向迈出重要一步。

  现在有一些观点主张制度转轨应当更多向网约车公司和司机倾斜,甚至认为新规里面可能会有一些“监管猫腻”。的确,新规的效果有待于观察,不过仅从规则的层面来说,现有的限制性规则并不比任何既有近似产业的规则更严格。现行规制制度的共有缺陷,不是靠某个暂行办法就能彻底解决的。

  网约车新规的认知基础来自于地方,而落实新规的任务也交给了地方政府。许多评论所以将这一问题理解为新规的不足,但却没有意识到这是一个必然选择。归根结底,网约车公司尽管在信息平台的意义上是全国性,未来甚至可能是全球性的,但是回归到客运产业的实际运营,还是要落到具体的城市之中。

  新规将很多实际的监管机制设定,包括数量、价格、资质等,交给了地方政府,在当下是符合事实和逻辑的,因为这是现行权力、资源、资金的分布决定的。改革传统产业是需要“真金白银”甚至是“伤筋动骨”的,并不是把规制制定出来就能自动实现的。当然,不同的地方政府,会有不同的考量,也许会在地方新政之中夹带一些“私货”,需要承认,不是所有的地方政府一夜之间都能成得了制度企业家的。

  交通部做了准备,报备方案、培训、监督等等已经公布,但其动员能力还有待于观察。虽然不是每一个政府都真正愿意对制度改革踩油门,也不是每一个政府都真正愿意去投入充分资源去改变制度惯性,但我相信,地方政府之间会形成规制竞争的力量,即使是那些采用“闭省锁城”策略的地方政府,长期来看,也一定会发现新经济、新产业的优势和力量。

  新规仍存缺憾

  开门立法总是要平衡各方的诉求,中国规则的制定,最终出台的向来不会是最为理想的那个版本,网约车新规也不例外。在我看来,现在版本的基础结构上,还是有几个不尽如人意之处。

  交通部是一个产业政策部门,强调规划的色彩在新规之中还是重了一些。这体现在新的产业政策中,重新定位了出租车和网约车,只是作为公共交通的补充。这个逻辑展开以后不免有些别扭,如果公共交通是核心,那么出租车和网约车大可以合并为“不巡游”出租车,未来的改革目标就是培养和引导出租车制度的退出,彻底转向网约车。而且,制度规划者给出租车、网约车的服务对象进行区分,即“错位发展和差异化经营”。且不说这种为市场分级的做法是否能实现,至少可以说是过度为消费者做主,这些事情最终恐怕还是市场说了算。而且,既然在之前网约车“不合法”的时候,都不具有执行能力去落实,那么这种强行设定的新目标,难道仅靠看上去“更合理”,就能自动实现了?

  另外一个人们普遍担心的问题是,未来是否会依照新规有关“不得妨碍市场公平竞争”、不得“以低于成本的价格运营扰乱正常市场秩序”的规定,强制取消补贴?这个问题的确可能存在,不过或许是被夸大了。第一,新规条文的表述,和价格法、反不正当竞争法的表述是一样的,没有任何超出;第二,“低于成本”并不容易判断。成本并不是用现成的出租车价格来对比的,其实数量管制下的政府指导价,不能作为判断的依据;第三,价格监管是发改委的权限,当然,地方政府对各职能部门的控制力更强一些,可能不会像中央政府的各部门这样各司其职;第四,别忘了国务院刚刚出台了反行政垄断的规定。规则的产出结果取决于如何解释和实施,但是,既然有了规则,各方最好在规则内来辩论,这个认识在当下更为重要。

  要想真正落实对消费者的保护,实现在公共运输上的安全、便捷、合理价格、统一服务,面对每天数以亿计的交易,应当有合理的规则、充分合法的信息获得渠道、快捷的监督和反应,以及对系统运行的有效事后评价机制。这无法依赖于原本定位于产业政策指导的交通部门,只能依赖于平台公司,就像原来的出租车的管理最终依赖出租车公司一样,这是现实的监管能力制约的。

  可是,新规没有在这个方向上多走一步,而更多是试图由交通部门接手行业监管。这个问题倒不应当完全责怪监管者,平台公司们也有责任,今天“打则惊天动地”,明天“合则恩爱到底”,只盯着眼下,却未组织起行业协会,树立行业规范,以图谋行业的长远良性发展。既然没有设定自律监管的标准,在监管权力上被接管恐怕是一个必然结果。在这个问题上,将来可能还会不断出现困扰,无论对监管者而言,还是被监管者而言。

  尽管还需观察,但是从规则的层面来说,网约车新规是一个为数不多的,令人愉悦、可以憧憬未来的改革。当然,站在法律学者的立场上,最后还是免不了说一句行业套话:如果这个新规,不只是一个暂行办法,就更令人神清气爽了。

  作者为北京大学法学院教授、北京大学法律经济学中心联席主任

  (本文首刊于2016年8月8日出版的《财经》杂志)

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